深圳智慧城市大数据研究院陈东平：数字政府该怎么建

    深圳市智慧城市大数据研究院陈东平院长，曾任中共深圳市委社会工作委员会专职副主任(正局级)，现兼任国家电子政务信息系统整合共享专家组二十名专家之一。他是目前国内唯一对智慧城市既有深入理论研究，又有在千万级别以上人口的超大型城市主持实施智慧城市实践的专家，作为深圳市“织网工程”的顶层设计者和统筹实施者，使深圳成为国家五部委联合授予的唯一政务信息共享示范市和八部委联合授予的全国首个信息惠民示范市。本文是陈东平院长在2019年华为全联接大会上的演讲，陈院长作为做数字政府、信息化、电子政务的专家，给听众带来了深圳前沿的洞见。
　　以下为演讲内容，有删节：
　　全国都在做智慧城市、做数字政府，数字政府到今天来说是一个很简单的事，大家请大家把时间拨回10年前，当我们谈到智慧、数字、信息化的时候，它不是一个大家都能够理解的一件事情。因此，我为大家介绍的首先是深圳选择的数字化不是一个历史的自然选择。
　　在40年前，深圳就是一个边陲的小渔村，整个人口就30万，最高的楼就是五层楼的高，在这样的一个地方，它既没有自然资源，没有人才资源，也没有其他任何的优势，但是在那里选择要建设一个特区，它需要大量的人，尤其是人才。
　　1979年，深圳的人口31万，但是请大家关注到最后2019年9月份，根据我们系统里面查到的人口实际已经达到2289万，当然，这个数字不是一个统计意义上的法定统计数字，而是一个采集数据。
　　我刚才说深圳不是一个自然的选择，原因是因为在深圳没有人才的优势，它要吸引大量的人来，所以深圳就必须制定一个政策说来了就是深圳人，既然是深圳人，我就给你无差别的提供基本公共服务，它得通过这种方式去吸引更多的人来。但是人来了，它（政府）机构小，管理的人数少，公务员少，整个深圳市到现在也就四万多公务员，这里面有两万五千是公安，可见深圳整个市政府的组织管理人员是严重不足的。
　　在这个条件下，我们要管理好这个城市使这个城市能够和谐、能够稳定、能够发展，我们靠什么？这是当时深圳市委市政府认真思考要破题的一个办法，所以我们选择了用数字化的方式来解决当时管理的问题。
　　既然讲到数字化，深圳的数字化是以人为本开始的，社会建设的核心目标是什么？是社会和谐，要实现社会和谐就必须社会要公平正义。所以大家会看到深圳可能是全国第一个提出来人从哪来到哪去，他们干嘛，紧紧围绕着人的所求所需来认真地研究城市的治理，在这样的一个前提下，大家可以看到我们早在2012年底，2013年就可以对每一个市区里面，我们人口的结构、不同年龄人士进行分析，知道说他们对公共服务的要求，比如说一个区域的医院够不够，如果不够的话，它缺多少，要建多少才能够满足当地人的需求。例如，一个学校的学位有多少，在未来的三年里面它的压力有多少，每一年的压力是多少，2013年，我们实际上就已经实现了这种能力。
　　我们对深圳人口的分布进行了数字分析以后，我们得出它的平均年龄、它的分布规律，每一个市区的具体情况，我们都可以非常清楚，了如指掌的掌握，我们对迁入深圳市的两千万人口，他们从哪来，他们现在在深圳市的哪个区、哪个街道、哪个社区、哪间房，其实政府是知道的。通过数字归集的方式，通过对他们轨迹的研究，我们可以通过一些更主动、更精准的一些服务，老人有多少、弱势群体有多少，他们有什么需求、他们搬迁的路线一般是怎么做的，他们每天住在一个区到另外一个区工作的有多少人，他们都是一些什么样的人，我们都做了各式各样的画像。我们想从提供社区服务的角度来使社会和谐、社会稳定。
　　但是在这个过程中，我们深刻地发现为老百姓提供服务就必不可少地会涉及到一个问题就是电子政务，当时电子政务的落后和电子商务的发达形成一个强烈的对比。因此，我们在2013年就提出了一些想法，我们对电子政务进行改革，把对老百姓的服务优化配置到市区里面去，但是很快我们就发现这条路并不完全走得通。
　　我到西乡街道行政服务大厅去调研，我们调研的是一发现说，汇报的时候说我这里有10家企业，16个业务窗口，半年共受理了19387件，我们很忙，我说你很忙？除掉一年365天，我们就按200天来算，用窗口数除以受理数件，平均每人每天受理7件，你很忙吗？为什么会出现这个结果？
　　我进一步分析发现有的应用非常少，有的非常高，你可以看的出窗口是极其不平衡的，这个数字可以立刻发现一个问题，按业务分类是现在全国大多数地方普遍的做法，而这种分配就会造成我们工作人员不均匀。我们在2015年提出改造，我们把所有的事情通过一个统一的入口，统一受理、统一反馈，然后这边进行了业务部门在基层的协同。
　　2015年，我们就提出了统一受理、一证通办、全城通办、就近办理。今天中午，我跟上海大数据局局长和北京大数据局局长讨论这个问题，我说我们在2014年底开始做这个试点，2015年就把这个问题解决掉，还实现了自动填表，老百姓只需要确认就行，当时就提出了容缺受理，允许老百姓没有带齐材料进行受理，很多理念跟现在提出的理念是一致的。
　　我们在做这个做法的时候就深刻地发现，它不是一个简单的电子政务的问题，它牵涉到政府部门内部要很好配合的问题、协同的问题，而政府之间的协同和配合是需要进行流程再造、体系重构，所以没有体系重构的前提，它是做不好这件事情的，它只会把很多问题从表象隐藏的更深。所以我们得出一个结论，按业务分类集中设立服务窗口的“一门式”服务大厅，会因居民对其需求的不同造成工作人员忙闲不均，按“综合窗口”设立的“一窗式”服务大厅，由于各业务系统没有根据信息化特点改革行政审批流程，进行流程优化，故其合理性及行政效率依然不高，远没有达到高效优质的管理要求。
　　所以回顾这些路程，我们想2012年我们从社会建设出发入手，然后走到电子政务，从电子政务走到行政审批改革，从行政审批改革到政府内部的框架、体系的调整和改革。在这个过程中，走完这条路以后，我们回过头来它已然是智慧城市的建设路径了。
　　深圳作为先行区，作为全国的特区，在这些做法上比全国的大多数地区提前了大概六七年，我们探索的这些经验其实是应该成为各地的教训，后来者应该是吸取前人的经验绕过这些问题。
　　深圳市政府最近的一些建设非常有特色，比如说它把14个部门改成1个窗口就可办理好，还有深圳90，在75个工作以内就可以做完，还有秒批，提倡300项不见面审批，还有积分入学等等一系列的创新应用，这些都是数字政府现在正在建的一些内容。
　　刚才把数字政府发展的昨天、今天描述了一下，是想让大家知道这个选择不是一个自然进程，而是经过一个比较选择以后，我们有机地选择了信息化、数字化的方式。在探讨的过程中，我们一步一步地走，一步一步地发现问题，然后我们再调整我们的路向，从电子政务到行政审批改革到现在选择了一个整体数字政府的方向来前进，我们前进的方向和国家现在要求的路径是吻合的。
　　未来数字政府应该怎么发展？中国的数字经济已经占到我们的GDP总额的35%，准确地说34.58%，在这样大的比例下，我们相信数字经济还会进一步扩大。
　　第一，数字政府应该是数字时代的理想政府架构，理想是因为数字政府应该首先探索数字时代最优模式，探索管理模式和服务模式的有效途径。为这么说？实体政府和数字政府，我想它不能简单的是一个镜像，不能是简单的一个数字的孪生，因为它没有意义。数字政府应该承担起实体政府无法在现实中先走一步去改革、去创新的那一步，它应该朝着更多、更好的先进管理方式尝试的先驱者，所以我对它的未来发展方向，我认为它应该去探索最优的组织模式、管理模式和服务模式。
　　其次，我们认为新的生产关系变化以后发生了相应的变化，首先在数字政府层面上进行调整，在这样的调整下，它如何去和谐这个关系，理顺这个关系。
　　第三，我希望数字政府的探索能够成为线下政府改革提供思想力和路线，只有这样，数字政府的建设才更有意义，才不会说就是一个数字孪生简单的内容。线下政府的改革是非常困难的，所以这是我一再呼吁的内容。
　　既然有探索统一的、高效的数字政府，我认为它需要有一个统一的数字政府平台，一个城市级别的数字政府平台。我们不应该在每一个部门自己建系统，因为自己建系统以后重复、浪费，烟囱林立。我希望将来它应该有基础设施的共性需求、数据能力的共性需求、数据库的共性需求、业务流的共性需求等等。
　　建设城市级别的数字平台，我希望华为能够发挥很大的作用。在深圳，政府不鼓励明星企业，深圳市没有哪一个企业会得到政府的特殊照顾，这一点跟内地的很多政府是不一样的，它对当地的明星企业，它的政策都是行业的、市场的竞争，我们希望华为将来在这个领域能为我们淌出一条路来，做更好的竞争。
　　我说完上面政府一体化平台的同时，我也意识到其实它很难实现，因为它要对现有的体制机制做太大的改变，因此我提出了改革三部曲。
　　首先，在不动现有政府架构体系下，用数字化的方式连接贯通政府各部门的业务系统，首先实现逆碎片化的政府协同。
　　第二，在逆碎片化这个环境建设取得成功的前提下，我们进行制度建设，创造经验、总结经验，提出新的治理体系，把新的治理体系成为我们新的治理成果。
　　第三个，在实现了政策上的改进和制度上的优化之后，我们要实现组织建设，人力物力的调配更加符合，实现法治政府、创新政府的目标。