截至2015年4月，住房和城乡建设部先后公布了3批共340个智慧城市试点城市（区、县、镇）。据不完全统计，超过9成的副省级城市及逾7成的地级城市提出或在建智慧城市。智慧城市建设的重要组成部分-城市公共信息平台的建设，将有利于提升城市管理水平、推进城镇化发展，引导“政府引导、社会参与”的多元化投融资模式创新。2015年7月22日，北京金准咨询承担的智慧城市试点城市某县公共信息平台PPP项目正式签约。此项目的签约，成为智慧城市类的非经营性PPP项目的代表作之一，为类似项目的投融资模式创新提供了新的参考。
某县公共信息平台PPP项目是在现有某县政府信息化建设成果基础之上，整合云计算、大数据、物联网和移动互联网技术等先进信息技术，并结合政府各单位的信息化需求，为建设某县“智慧城市”而新建的信息化基础平台。新建公共信息平台主要建设内容为云计算中心、云管理体系、云保障体系、基础网络建设、平台服务、数据服务、应用服务等。项目建成后将实现县内各机关IT软硬件设施的统一建设、统一维护、统一提供，解决条块分割、资源分散、重复建设等问题，促进互联互通、资源共享、协同合作，实现“大机房”“大网络”“大数据”3大信息化建设。
为智慧城市建设的有效落地，某县成立了智慧城市领导工作小组，政府各部门统筹协作推进项目实施。公共信息平台PPP项目作为智慧城市首个基础性子项目率先启动：明确了电子政务办为项目建成后的业主及监管单位，住建局为项目实施机构，投资评审中心负责审核项目总投资，城投公司为政府方的出资代表与中选社会投资人合资组建项目公司。
回报机制：政府购买服务
政府各部门作为公共信息平台的直接使用者之一，同时肩负着利用公共信息平台服务于公众的政府责任。传统模式下，政府财政有义务承担公共信息平台建设的投资与维护补贴责任。以PPP模式实施公共信息平台项目，引入社会投资人参与公共信息平台的投资、建设、运营与维护，实现了从“财政补贴”到“购买服务”的转变，实现更好地分配市场资源和提高社会经济效率。
PPP模式下的公共信息平台项目公司投资回报主要来自两个方面：一是基于项目公司建设及运营效果付费的政府购买服务“年服务费”，二是基于项目公司对于信息平台数据进行的合理开发所获收益。
政府委托咨询机构进行成本分析、财务测算后设置“年服务费”上限价，并最终通过社会投资人在招标环节的投标文件中予以确定该项费用。
1、年服务费的组成：考虑了特许经营期内的初始建设总投资费用均摊、年度运营维护成本、项目公司合理收益3部分的综合服务费指标。
2、信息平台数据商业开发投入及收益基本原则：公共信息平台及利用其产生的数据所有权归政府所有。项目公司在合理授权范围内进行信息系统大数据的商业开发。信息平台的数据部分为涉及国家安全、群众利益的敏感信息，政府对数据所有权进行一定监管是十分必要的。
鉴于当前我国宏观层面对于政务及公共数据的开发尚处于探索阶段，不确定因素较多，所以本项目对社会投资人的招商阶段未明确公共信息平台数据的商业开发范围，但针对数据商业开发投入及分成机制进行了设计和明确，为后续数据商业经营埋下了伏笔。
投资效率：招标环节充分竞争
本项目投资规模相对较小，潜在投资人广泛，可参与度高；专业技术市场成熟，属于充分竞争市场。因此，通过公开招标的形式遴选社会投资人，既能有效降低政府支出，又能实现政府对投资人的择优选择，最终带来投资效率和运营能力的双重提高。本项目在公开招标的资格预审环节对投资人筛选条件进行优化，吸引了较多的优质投资人参与；在招标环节对投资人竞价进行策略优化，提高政府投资效率。
1、设置合理投资人筛选条件。信息平台建设及运营，在满足信息平台建设技术要求、运维保障能力要求的基本条件下尽可能吸引更多投资人参与项目角逐。
2、设置初始建设投资控制指标。在调研了类似项目的平均建造成本、利润率后，招标文件中设置合理的初始建设投资优惠率指标，在社会投资人充分竞争后实现初始建设总投资的有效降低。
3、年度运营维护成本、合理收益的控制。根据经过市场调研的维护成本及运维收益水平设置上限指标，通过招标环节充分竞争。
运营效率：前端标准控制，
后端绩效评价
以PPP模式践行本项目，在提高投资效率、降低财政支出的同时，运营效率更是PPP机制设置关注的焦点之一。信息平台的建设主要为硬件设备的安装调试、软件系统的开发调试，其建设标准及质量对运营效果将产生直接影响，因此，在运营机制的设计上，以前端标准控制、后端绩效评价的双重模式来衡量本项目的运营效果。
1、前端标准控制。前端标准控制，除了设计文件的详细技术要求、系统硬件的参数及品质要求、建设内容的具体要求，在招标之前，就运营服务范围、各项参数标准、运行绩效考核办法做出明确要求和设计。本项目在招标之前，政府电子政务部门、设计单位、行业专家、咨询机构共同研究、探讨，就机房硬件、平台服务、数据服务、应用系统服务、云管理、协调、培训等10部分的内容提出了详细的运营服务标准，并将运营服务标准在招标采购阶段就明确在PPP项目合同草案中。（财库[2014]215号文要求，采购文件应当包括PPP项目合同草案）。
2、后端绩效评价。后端绩效评价主要为运营期运维团队的绩效评价、运营维护效率评价。政府按月、年对项目公司运营绩效进行考核。运维团队的绩效评价，就团队的人员数量、专业配置、工作经验、资质能力、驻场时间等内容分别细化要求。运营维护效率评价，制定了3级8类27项标准，就运维的事件响应、处理、服务质量及保证、文档管理、服务等方面提出了详细要求及考核指标标准。年服务费的支付根据政府动态的量化指标考核结果对应相应的奖惩机制，最终实现对年服务费的动态调整。
大数据的商业开发：
PPP的深远意义
以PPP模式引入社会投资人实施公共信息平台（智慧城市）项目，长远来看，其战略意义在于利用建成后的信息平台进行数据资源的整合及开发。PPP模式下对公共信息数据进行的合理商业开发，提高了数据维护及利用效率，节约了财政支出，提高了数据管理的安全性和专业性；有利于市场资源的高效配置。
当前来看，信息平台的大数据商业开发，可以服务于城市建设、城市管理、公众服务、产业发展等众多领域，并在交通数据、地理空间数据、人口数据、法人数据、经济数据、建筑数据、医疗数据等方面有所突破和作为，是一笔社会公众的宝贵财富。政府鼓励和引导项目公司面向市场在合理范围内进行大数据、云计算、互联网应用等运作及开发，社会投资人与政府按照其在项目公司中的股权比例分享所得收益、共担开发风险。
结束语
对于缺乏经营收入支撑的政府购买服务类PPP项目，更应该关注项目的投资效率、运营效率，通过科学的机制设置，实现政企共赢，最终福祉予大众百姓。公共信息平台数据取自于民，服务于民。数据的合理开发，对于提高整体政务服务水平、推动新新产业发展、促经地方经济结构调整具有重要意义。政府需要从顶层设计层面做好规划和引导，商业数据的开发是必经之路，公共信息平台PPP项目从“政府付费”向“资源收益自我补偿”机制转变是未来趋势。
文/ 李刚
（作者单位：北京金准咨询有限责任公司）
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