就《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》答记者问

2023年5月31日，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年1月1日起施行。近日，司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人就《条例》有关问题回答了记者提问。

问：为什么要制定这个《条例》？

答：无人驾驶航空器，也就是大家常说的无人机，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。之所以针对无人驾驶航空器专门制定这样一个《条例》，主要基于两个层面的考虑。一是从实践层面看，近年来我国无人驾驶航空器产业快速发展，已广泛应用于农业、国土、物流、科研、国防等领域，对促进经济社会发展发挥了重要作用。与此同时，实践中无人驾驶航空器“黑飞”扰航、失控伤人、偷拍侵权等问题日益凸显，威胁航空安全、公共安全和国家安全，风险挑战不容忽视。二是从制度层面看，我国现行航空管理制度是基于有人驾驶航空器运行管理模式设计的，缺乏有效针对无人驾驶航空器管理的相关制度规定，也难以适应无人驾驶航空器技术更新快、应用场景广等特点。制定专门行政法规，及时填补无人驾驶航空器管理法规空白，依法加强无人驾驶航空器飞行及相关活动的安全监管，有效化解和防范风险，促进相关产业持续健康发展，很有必要也非常迫切。由于无人驾驶航空器管理总体上还是新问题，如何做到科学有效管理还需要继续探索，因此《条例》使用了“暂行条例”的名称，今后将在实践中不断完善。

问：《条例》制定的总体思路是什么？

答：《条例》制定以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，着力构建科学、规范、有效的无人驾驶航空器飞行管理制度体系。一是坚持安全为本，切实守牢安全底线，确保无人驾驶航空器飞行活动安全有序，着力防范化解重大风险。二是坚持系统观念，按照军地联动、统分结合、协调高效的思路，健全监管体制机制，构建无人驾驶航空器从设计、生产到运行使用的全链条管理体系。三是坚持放管结合，对无人驾驶航空器实施分类管理，切实管住该管的、坚决放开该放的，在确保安全的前提下促进相关产业健康有序发展。

问：无人驾驶航空器种类很多，《条例》在制度设计上如何适应这一情况？

答：无人驾驶航空器类型很多，其性能、用途、运行风险等差异较大，在坚守安全底线的前提下，在监管上需要适度体现差异化，不宜“一刀切”。据此，《条例》按照分类管理思路，根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别，在设计生产、操控人员要求、飞行空域划设、飞行活动规范等方面，既明确了一体遵守的规则，又规定了差异化的监管要求，以更好地适应实际情况。

问：在确保无人驾驶航空器飞行安全方面，《条例》主要规定了哪些制度措施？

答：为确保无人驾驶航空器飞行安全，《条例》规定了一系列制度措施，概括起来主要有三个方面：

一是加强对民用无人驾驶航空器及操控人员的管理。具体包括：实行适航和质量管理制度，从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动应当依法申请取得有关适航许可；微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统应当符合产品质量法律法规有关规定以及有关强制性国家标准，并执行缺陷产品召回制度。建立产品识别码和实名登记制度，生产者应当为其生产的民用无人驾驶航空器设置唯一产品识别码，所有者应当依法进行实名登记。完善运营合格证制度，使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位，应当申请取得运营合格证。强化操控人员要求，操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器的人员应当申请取得相应操控员执照，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器应熟练掌握操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。

二是规范空域划设和飞行活动。划设无人驾驶航空器管制空域，未经空中交通管理机构批准不得在管制空域内实施飞行活动。明确隔离飞行为主原则，无人驾驶航空器通常应与有人驾驶航空器隔离飞行。建立飞行活动申请制度，明确需提出飞行活动申请的情形以及审批权限和审批时限等。强化飞行活动规范，明确无人驾驶航空器飞行避让规则以及禁止性行为等。规范涉外飞行活动，禁止外国无人驾驶航空器或者由外国人员操控的无人驾驶航空器在我国境内实施测绘、电波参数测试等飞行活动。

三是强化监督管理和应急处置。通过无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务。强化监管信息公开，向社会公布有关审批事项、申办流程、受理单位等信息并及时更新。细化应急处置责任，明确对违规飞行的处置措施。

问：《条例》如何统筹发展和安全？

答：统筹发展和安全，在确保安全的前提下促进相关产业健康有序发展，是制定《条例》的重要原则。前面讲到，为确保无人驾驶航空器飞行安全，《条例》着力完善监管规则，从三个方面规定了一系列制度措施，为无人驾驶航空器飞行活动划定了安全底线。与此同时，《条例》从多个方面落实和体现了促进发展的要求。比如，对无人驾驶航空器实行分类管理，确立适度差异化的监管措施；根据无人驾驶航空器飞行活动的特点，简化飞行活动相关审批手续，缩短审批时间；对实践中应用范围广、安全风险相对较低的农用无人驾驶航空器实行相对宽松管理；明确微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域等。同时，《条例》还明确规定，国家鼓励无人驾驶航空器科研创新及其成果的推广应用，促进无人驾驶航空器与大数据、人工智能等新技术融合创新；国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，完善无人驾驶航空器飞行配套基础设施和服务体系。《条例》的颁布施行有利于激发行业企业内生发展动力，使企业生产制造更加规范有序、用户使用更加安全便捷、管理部门履职更加有力高效，在守住安全底线的前提下为相关产业发展营造良好的制度环境和外部条件。

问：为确保《条例》顺利实施，有关方面还将开展哪些方面的工作？

答：《条例》是我国无人驾驶航空器管理的第一部专门行政法规，确保《条例》顺利实施，有很多工作要做。当前，有关方面将着重开展三方面工作：一是持续抓好宣传贯彻。采取多种方式对《条例》进行宣传，帮助无人驾驶航空器生产经营单位、运营使用单位和个人以及政府相关部门工作人员等更好地掌握《条例》内容、领会精神实质，做到知法守法。这是一项基础性工作。二是及时跟进配套制度。《条例》确立了全链条的安全管理制度，但要真正落实落地，离不开配套规章、办法、标准等更为具体、操作性更强的规定作支撑。在《条例》从公布到实施这段时间，有关方面将密切配合，抓紧出台相关配套规定，力争与《条例》同步实施。三是完善监管基础设施。无人驾驶航空器安全监管专业性、技术性强，点多面广线长，有效实施安全监管，基础设施的支撑非常关键。其中监管服务平台是一项核心内容，对于实施全方位动态监管、提升监管力度以及便于相对人接受监管等都具有重要作用。《条例》对无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台建设作了明确规定，有关方面将以《条例》实施为契机，统筹整合各方面力量，加快监管服务平台建设，提升监管的信息化、智能化水平，依托技术手段不断提升监管能力。