数字政府与智慧城市二者融合的建设路径

当前,数字政府和智慧城市建设是“数字中国”建设的重要组成部分,两者历经多年建设均取得了显著成效。2022年，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》,拓展了数字政府建设范畴,结合各地数字政府与智慧城市建设重点和特色,二者呈现融合建设趋势。通过梳理了数字政府和智慧城市的建设历程及发展现状,在系统性分析二者在建设目标、主体、内容等方面存在的共性差异的基础上,提出数字政府与智慧城市协同建设的“八横四纵”整体架构,并围绕框架阐述协同建设的重点内容,最后在此基础上提出协同建设的策略建议。2023年关于数字中国的整体规划文件出台，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。作为影响中国未来发展的重磅文件，这也被业界评价为“数字挂帅时代来临”。

引言

当前,我国各地各部门数字政府和智慧城市建设历经多年已取得阶段性建设成果,以浙江、广东、上海、北京等为代表的先进省市已经形成各具特色的建设模式。随着国家政策指引、地方投资加快、落地实践不断丰富,数字政府和智慧城市建设主体、服务对象、平台应用建设以及运营模式等方面存在诸多共性,呈现出二者融合建设趋势,需要强化基础设施、数据和平台体系的集约化建设,促进业务融合,全方位推动数字政府与智慧城市协同建设。

一、数字政府与智慧城市的建设背景

(一)数字政府与智慧城市发展历程逐渐交叠

我国数字政府建设历经多年,从最早的包括办公自动化、政府上网工程在内的电子政务阶段,到以政务服务网站建设为主的“互联网+政务服务”阶段,再到突出数据驱动政府治理、政务系统集约化平台化建设的数字政府阶段,旨在打造建设整体型、服务型、协同型政府。

智慧城市的概念于2008年年底被提出。2012年,住房和城乡建设部发布《国家智慧城市试点暂行管理办法》,而后确定了103个城市为2013年度国家智慧城市试点,由此智慧城市在国内进入概念导入和摸索建设阶段。近几年,我国智慧城市建设进入飞速发展期,根据普华永道统计,截至2020年12月,我国智慧城市试点数量累计已达900余个,在民生服务、社会治理、产业发展等方面涌现出诸多代表城市。

从国家政策层面来看,数字政府和智慧城市建设都是数字中国建设的重要组成部分。“十四五”规划将建设数字中国单独成篇,强调加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革,并将智慧城市和数字乡村建设纳入数字社会建设范畴。2022年6月,国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),对开创数字政府建设新局面作出全面部署,从更广义的范畴明确数字政府建设方向和路线，其中明确了数字政府对数字经济和数字社会建设的引领作用,推动数字技术融入社会生活,满足企业、群众政务服务和公共服务便捷化、智能化需求。2022年9月,国务院办公厅发布《全国一体化政务大数据体系建设指南》,在《指导意见》的基础上明确了政务数据融合汇聚、共享开放和开发利用的路径,为增进数字政府效能提供有力支撑。

由此可见,数字政府建设是实现政府治理体系和治理能力现代化的有力抓手,是强化政府运行、决策、服务、监管能力的重要引擎,也为构筑数字社会治理体系和普惠便捷的数字民生保障体系奠定重要基础。

(二)我国数字政府和智慧城市建设现状

以北京、上海、广东、浙江等为代表的省市历经多年探索,在数字政府和智慧城市建设方面已取得显著成效,形成了各具特色的建设模式,并呈现出数字政府与智慧城市融合建设的趋势。

北京市构建了“七通一平”共性支撑底座,在此基础上打造数字服务、数字监管、数字营商三大业务场景,向全市提供集约化、安全化、智慧化的共性资源和服务,全面推动数字化“全市一盘棋”协调发展。

上海市大力推进“经济、生活、治理”全面数字化转型,在治理领域持续深化政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”两网建设。

广东省进入“数字政府2.0”阶段,围绕“一网通办”“一网协同”“一网统管”分别在政务服务、政府运行、省域治理领域分类推进数字化改革,逐步实现“三网融合”,并形成“粤系列”平台总入口和总枢纽。

浙江省构建了“1612”数字化改革体系,在高位统筹推动、顶层规划引领、体制机制创新等方面探索出先进模式,搭建了全省统一的政务云平台、政务外网、公共支撑平台和数据底座,以一体化智能化公共数据平台大力推动数据共享,形成“浙系列”政务品牌。

虽然我国部分省市数字政府和智慧城市建设成效显著,然而目前二者建设仍然存在一些共性问题。包括数据共享利用不足、数据向基层回流困难、未能充分释放数据要素价值,人工智能、区块链等新兴技术与业务融合深度不足,重复投资、重复建设,重视硬件投入、轻视创新应用开发,以及缺少强有力的统筹推进机制、缺乏长效运营机制和资金支持、评价体系有待完善,缺少特色化建设、千城一面问题凸显等,都在制约着智慧城市和数字政府的深化发展。

二、数字政府与智慧城市的关系

数字政府与智慧城市建设都以实现数据互通共享、促进部门合作与多主体协同治理为目标,以打破城市系统内各部门间信息壁垒为重点,推进各部门和各系统的信息平台数据融合进程。总体而言,数字政府和智慧城市存在不可分割,辩证统一的关系,二者均包括“透彻感知”“泛在互联”“融合应用”的特征,但数字政府聚焦政府对整个社会的“智治”,智慧城市聚焦重点城市系统的“智慧化运行”,其建设目标、建设主体与服务对象、应用场景、运营管理模式等各有侧重。

(一)建设主体的相似性与

服务对象的多元融合

数字政府建设多由政府主导建设,而智慧城市则存在政府引导、企业主导的建设方式。两者都是为促进政府部门、城乡居民、技术企业与社会各界多利益主体的良性参与互动,因而服务对象存在共性。差异点在于数字政府是基于政府视角的多元互动展开,侧重建立高效运行管理体系、便捷普惠服务体系和数据治理共享体系,提升政府管理数字化和智能化水平,推动政府治理能力现代化。与之相比,智慧城市建设聚焦城市运行全流程模块优化,以数字化驱动企业生产方式、居民生活方式和社会经济模式的转变,通过“城市大脑+公共数据平台体系”融合社会各专题公共数据,实现面向城市各场景应用的数据共用共享。

(二)平台建设的高复用性

与共通性

数字政府目标聚焦政务数据共享融通与打破时空限制推进政府事务高效协同。智慧城市则侧重保障城市高质量发展和高水平运行,科学化、体系化、智慧化解决城市运行中的难点痛点,并为居民提供有效的公共服务。因此,两者的平台建设各有侧重。

我国数字政府建设大多围绕“一网通办”“一网统管”“一网协同”3个核心系统展开,聚焦在核心的政务服务和社会治理领域展开工作。智慧城市则由统一的城市运营管理中心和技术支撑平台提供“中枢大脑”支持,形成“城市基础设施—大数据资源中心—中枢大脑”三位一体的基础支撑架构。

二者在平台体系建设中均遵循数据系统建设模式,通过将基础资源层和业务应用层半封闭式解耦,实现资源设施的集约化和业务设计的差异化。从系统和平台架构角度看,二者具有复用性高、共通性强等特点,可通过流程再造、架构重塑、业务合并、业务目标统一等方式推进二者协同发展。

(三)应用场景的多样化与

建设单元的统一性

数字政府和智慧城市的应用场景均聚焦政务服务、产业发展、社会治理、城市管理和民生服务,依照公共服务供给主体的政权机构层级,形成社区(村庄)—街道(乡镇)—区—市—省(自治区、直辖市)的建设单元。

二者的区别在于,智慧城市侧重于以“城市系统”角度建立城市智慧化体系,涵盖丰富的城市级应用,围绕城管、应急、教育、医疗、文旅、生态等业务主体形成多中心业务系统。数字政府侧重传统政务的信息化改革,延展形成以政府为核心主体,通过人工智能和大数据技术实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务流程高效统筹,降低数据流转和信息沟通成本,提升政府内部事务流程运行效率。

(四)高效创新的运营管理

模式是可持续发展的关键

数字政府和智慧城市的运营模式存在差异且各有侧重。目前,多地鼓励社会资本参与智慧城市建设运营,具有包括EPC、PPP和政府采购等多样化的投融资模式。此外,智慧城市更强调市场化运营,尤其是对公共数据资源和政务数据资源的授权运营,通过数据开放平台和数据交易平台等载体,实现数据要素增值化运营。智慧城市相关业务的产业属性较强,总体上形成了由投资机构、咨询机构、ICT厂商以及互联网企业等组成的产业链条。地方也在通过项目换产业的方式带动数字经济发展。数字政府建设多依赖“政府主导、财政出资”,常见的运营模式为“政企合作、管运分离”,政府数据管理部分负责统筹各部门系统建设工作,组织协调数据资源的采集、整合、归集、应用及共享开放等工作,在政府支持和委托下设置的数据运营机构负责政府数据运营相关工作,并对政务数据创新应用提供支撑。当前,智慧城市和数字政府都在加速进入数字化运营阶段,高效创新的运营管理模式是二者融合建设的关键。

三、数字政府与智慧城市融合建设重点

(一)整体架构

基于数字政府与智慧城市的关联分析,本文从基础设施融合、数据融合、平台融合和业务融合的角度提出数字政府与智慧城市协同建设“八横四纵”整体架构(见图1),包括基础设施、数据资源、共性支撑、业务协同、数字资源管理、智慧应用、大脑和统一门户在内的“八横”体系,以及安全保障、组织保障、标准规范、运营管理“四纵”体系。

具体来说,构建“云网端”一体化的基础设施体系,为政府履职和城市运行服务提供统一支撑。数据资源体系整合政企数据,为多主体、多应用提供统一的数据共享交换、数据治理、数据分析、数据开放等数据资源管理和服务。共性支撑体系为业务提供统一的技术能力、时空底座和通用性能力支持,通过模块化、工具化的方式方便上层业务协同调用。业务协同体系是推动实现政府内部关系以及政府—社会、政府—市场关系的协同治理和服务的重要平台枢纽,包括一体化政务在线服务平台、统一的决策辅助平台、统一的城市运行管理服务平台等。数字资源管理体系,动态管理包括数据、应用、组件、指标等在内的数字资源体系,为资源能力调用提供统一的运营服务平台。在此基础上,构建涵盖综合性场景的智慧应用体系,以及提供智慧化决策、控制和服务支撑的大脑体系,并形成统一入口、服务集成、多端服务的门户体系,全方位服务政府运行、民生服务、社会治理和经济发展。

(二)打造绿色、安全的基础设施

体系,强化集约化建设

当前国家和省级层面均强调数字基础设施的集约统筹建设,由于各地数字政府与智慧城市的基础设施体系建设已历经多年,存在重复投资、折旧速度快、建设水平层次不齐、安全风险高等问题。

在数字政府和智慧城市基础设施统筹建设时,一是要统筹考虑未来政府运行、城市治理和产业经济发展需求,因地制宜统筹推进数字基础设规划建设,强化5G基站、物联感知终端等公共基础设施共建共用,采用多云纳管的方式对现有云资源进行管理,加大政府机关、公共场所、商务楼宇等现有数字基础设施资源开放力度。二是突出安全可靠。数字基础设施建设面临多样化智能终端安全、多种异构网络安全、数据安全等诸多风险挑战,需加速硬件、软件、应用的国产化替代,探索基于区块链的新型数据加密技术构建安全底座,提升数据从采集到应用全流程的安全性。三是以绿色低碳为导向,积极探索和使用绿色低碳技术,通过云网边协同、虚拟化技术、共建共享等手段降低包括数据中心、5G基站在内的新型基础设施耗能,促进数字政府和智慧城市低碳目标的实现。

(三)横纵打通数据通道,夯实三融五跨基础

智慧城市与数字政府建设都需以数据作为核心要素,目前80%的社会经济运行数据都由政府掌握,在打通政府数据壁垒的基础上建设融合企业、民众多方数据资源体系的数据平台是促进政、企、民高效互动的基础。近期发布的《全国一体化政务大数据体系建设指南》提出建设国家政务大数据平台系统,省级政务数据平台和国务院部门政务数据平台都要与国家平台进行对接,并按需接入机构数据、公共数据和社会数据。

由此,一方面要进一步推动数据汇聚融合,加强国、省、市、县四级垂直业务系统以及同级政府内部各部门之间的数据共享交换,探索政务数据、社会数据融合创新,支撑政务数据、社会数据互联互通,通过数据开放吸纳社会主体参与应用创新。另一方面需强化基层数据资源的共享整合，目前各地方和部门多存在垂直管理部门数据共享开放和基层数据回流的问题,进而导致基层治理应用场景无数可用,要以基层疫情防控、社区安防、辖区网格化管理等为抓手,以业务建模带动数据联动,推动基层政府与垂直部门的数据共享融合,同时加强数据分析模型共建共享,强化基层数据的精准化运用能力。

(四)完善共性支撑能力,强化业务协同联动

为面向包括政府内部整体协同、公共治理与公共服务在内的智慧城市和数字政府多元业务需求,解决政务系统功能重复、应用建设分散、跨部门协同调度困难等问题,需要沉淀共性数据能力与技术能力,从省市级层面统筹梳理业务需求和场景清单,将通用性、功能性资源融合并封装,形成标准化、组件化业务支撑模块以便快速调用,实现数据和技术能力在城市治理、政务服务、产业升级等重点领域通用性能力复用与融合,推动政府内外部创新业务场景的快速开发,并降低市、县自建系统成本和部门间共性技术能力重复建设问题,提升政府整体协同能力、主动响应和精准服务能力。目前,多地都在大力推进“一网统管”“一网通办”“一网协同”建设,要进一步推进三网融合,需从数据共享交换和共性支撑能力层面实现跨部门数据融合分析,综合运用大数据、人工智能、区块链等共性技术,促进跨场景的融合建设。

(五)数字资源一体化管理,

统筹推进应用系统建设

当前,数字政府和智慧城市建设普遍存在各地各部门数字资源分散、数字基础设施和应用建设水平有限、重复建设等共性问题。

一方面,构建一体化的数字资源管理体系可有效动态掌握数字资源账目,对各级各部门信息化基础设施、业务数据、应用系统等数字资源进行全面摸底,进而构建涵盖云网基础设施、算力、项目、数据、组件、指标、模型、应用等在内的数字资源体系“总账本”,以项目管理方式对未来开发建设的应用系统进行监督管理,实现各地各部门优质数字资源跨部门、跨层级高效共享利用。

另一方面,通过统一的数字资源管理体系可以为广大地区提供优质基础能力,通过应用超市及组件超市等形式提供可复用产品和定制化服务,是有效调动全省资源、为市县提供集约化支撑能力的重要手段,真正实现“一地创新、多地复用”。与此同时,这也是对接政企能力的平台,政府可为各类企业特别是中小微企业的优秀产品复用各地提供渠道,形成政企互相合作、共同发展的良好态势。

(六)加快利企便民智慧化应用

建设,提升基层智慧化水平

当下,智慧城市与数字政府建设都坚持“以人为本”的原则。智慧城市着力解决城市化发展与人民利益需求之间的矛盾,提升企业生产效率,强化民众体验感。数字政府建设也在优化营商环境、经济运行监测、产融服务等方面加速建设智慧化平台及应用建设,提升公共服务效率和社会治理效能，提升人民群众对政府能力的感知。虽然二者建设目标存在一致,在省、市层面也在统筹推进智慧化应用建设,但是两者都仍然面临“上面千条线,下面一根针”的问题,未来智慧城市和数字政府的服务及治理能力都需要进一步向基层延伸,从顶层规划、基础设施建设、治理标准体系等方面突破上下壁垒,推动横纵联动治理体系深入基层。

智慧社区建设是提升基层治理水平的重要抓手,要充分整合卫健、住建、应急、综治、执法等部门系统基层入口,构建涵盖网格化治理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,提升基层治理的感知、干预和调配等综合能力。浙江已经开始大力探索“三化九场景”未来社区建设,将其作为推进共同富裕现代化基本单元,从数字化单向赋能基层社区提升为重塑政府、市场、个人多主体关系,进而推进共同富裕与数字化改革的双向赋能。

四、数字政府与智慧城市协同发展建议

(一)促进顶层规划与基层创新相结合

我国数字政府和智慧城市建设在科层制体系下都呈现出顶层设计与基层创新的矛盾。

省市一级聚焦制定适合本省的数字政府战略规划和顶层设计,传递到市级形成建设指导和落地方案。市-县一级是各业务和流程系统建设落地的承载土壤,是公共基础平台之上搭建的创新应用和实现业务闭环的实际建设单元。在实际的数字政府建设过程中,自上而下的业务建设路径较为普遍,其优势在于全省一盘棋集约化建设,但劣势较为明显,即基层无法根据自身业务需要进行应用创新。省级政府需要从制度赋权、技术赋能、机制创新方面指导市县建设,包括建立多部门协同推进机制和考核评价机制,统一建设标准和框架,打造市县可复用的共性能力平台,集成应用构建统一入口等,在此基础上鼓励基层试点与创新示范。市县则需要结合本地禀赋与需求,依照急用先行原则,打造特色化应用,并在省内形成复制推广。与政府主导的数字政府规划相比,智慧城市则需更广泛地发挥社会创新力量,通过城市场景清单、城市机会清单等举措把握区县建设需求,促进项目、场景、技术等供需精准对接、高效匹配,为企业创新提供新机遇。

(二)构建数字政府与智慧城市

融合开放式创新体系

数字政府与智慧城市建设在建设内容和运营模式上有相似之处,应通过两者融合建设构建开放式创新体系。

一方面,完善数字治理创新生态,通过公共数据有序开放和技术能力共享共用,促进政企数据双向共享,分级分类开放政府数据,推动数据资产化和价值化,激发市场中多元主体的创新活力。数字治理创新生态的建立依赖于多元共治体系的包容性和数字资源的开放性,需要加强包含数据、算力、算法等在内的解决方案、数字技术、基础设施资源的共享性。

另一方面,通过智慧园区筑巢引凤,不断吸纳先进数字企业落地生根,并依托本地平台公司引入头部数字化企业,形成本地化、专业化的智慧城市与数字政府运营和产业发展生态,进而促进本地数字产业创新发展,培育数字产业新业态和经济新增长点,形成可持续的产业经济良性循环。

(三)强化数字政府与智慧城市

协同建设成效评估

标准体系和评价指标建设是推动数字政府和智慧城市有序融合建设的重要手段,是促进信息资源集约化、数字服务设施共享化的基础。需从支撑技术与平台协同、基础设施协同、业务系统协同、数据体系协同和体制机制协同等方面，建立面向各业务系统和治理单元的协同建设成效评估体系。例如,建立系统通用能力协同度、资源平台层技术配额协同度、业务应用层资源共享协同度等评价指标,还可围绕数据全生命周期角度构建标准化体系和评价指标体系,在数字政府和智慧城市协同建设中探索一体化运作模式,推动资源整合和优势互补,逐步形成协同建设模式方法和广域通用标准。

(四)构建信息安全与公共安

全统一的大安全体系

当前,网络安全、信息安全已经与社会安全和公众信息安全密不可分。业务安全、数据安全、运营安全是数字政府和智慧城市建设中安全建设的核心三要素。建立健全网络安全和信息安全防范体系,构建完备的网络安全与信息安全防范、监管、通报、相应和处理机制,确保网络和数字经济、数字化市场与治理者和使用者的安全规制,是融合建设中的重中之重。落实数字政府各参与主体的责任,面向参与建设主体尤其是技术服务提供厂商构建全省、市范围内的统一安全标准,可引入第三方评估机构进行安全验收和考核,保证融合建设过程中的科学性、公正性和先进性。除保障融合建设主体系统安全外,数字时代下的参与主体的隐私和安全应得到重视,数字环境下的民主保障、数字化市场和知识产权保护,是促进数据交换共享和数据资源二次开发、增强政府治理能力与数字竞争力的有效前提。

五、结束语

数字政府和智慧城市建设均为我国“十四五”时期数字中国建设的重点,要从技术融合、基础设施融合、平台融合、业务融合的角度出发,强化安全可靠与融合创新,着力解决数据孤岛、重复建设、上下联动、长效运营等问题,统筹推进数字政府与智慧城市协同建设,有效释放数据要素价值,创新政务服务模式,提升社会治理效能,全面助推国家治理体系和治理能力现代化。